دیپلماسی اقتصادی بخشی از کلیتی تحت عنوان دیپلماسی عمومی، شیوه یا فن رفتار با دیگر کشورها برای بهینه کردن منافع ملی است. آنچه که در سالیان گذشته به عنوان تجربه ایران در زمینه دیپلماسی مورد بحث است، به ایرادات و یا نقصان‌هایی آغشته است که می‌تواند زمینه بحث و بررسی‌های مفصلی در شاخه‌ها و بخش‌های مختلف آن باشد. در این بررسی نباید از چند نکته غافل شد. نخست اینکه دستگاه دیپلماسی در نظام جمهوری اسلامی برخلاف نمونه ­های جهانی یک دستگاه پراکنده است که در آن وزارت امورخارجه مسئولیت و اختیارات کامل سیاستگذاری خارجی را برعهده ندارد. در واقع بخش‌ها و نهادهای مختلفی وجود دارند که در در دیپلماسی مداخله می‌کنند،

چرا سیاستگذاری خارجی ایران به اهداف اقتصادی بی‌توجه است؟

دیپلماسی اقتصادی بخشی از کلیتی تحت عنوان دیپلماسی عمومی، شیوه یا فن رفتار با دیگر کشورها برای بهینه کردن منافع ملی است. آنچه که در سالیان گذشته به عنوان تجربه ایران در زمینه دیپلماسی مورد بحث است، به ایرادات و یا نقصان‌هایی آغشته است که می‌تواند زمینه بحث و بررسی‌های مفصلی در شاخه‌ها و بخش‌های مختلف آن باشد. در این بررسی نباید از چند نکته غافل شد.

نخست اینکه دستگاه دیپلماسی در نظام جمهوری اسلامی برخلاف نمونه ­های جهانی یک دستگاه پراکنده است که در آن وزارت امورخارجه مسئولیت و اختیارات کامل سیاستگذاری خارجی را برعهده ندارد. در واقع بخش‌ها و نهادهای مختلفی وجود دارند که در در دیپلماسی مداخله می‌کنند، هرچند ظاهرا مسئولیت دیپلماسی بر عهده وزارت امور خارجه گذاشته شده است. بنابراین دیپلماسی درحاکمیت ایران نه تنها بعضا از خارج از بدنه دولت هدایت می‌شود که برخی اوقات اثر آن بسیار بیشتر از اقدامات متولیان رسمی سیاست خارجی است. در نتیجه چنین رفتاری است که بارها شاهد انجام مذاکرات خارجی از سوی این نهادها، به ویژه در حوزه کشورهای همسایه بوده ­ایم. این واقعیت موجب شده تا بسیاری از کشورها متوجه اهمیت بالاتر نهادهای خارج از دولت نسبت به وزیر امور خارجه در زمینه سیاست خارجی ایران شوند و به همین دلیل رایزنی با آنها را به وزارت خارجه ترجیح دهند. بنابراین ما با یک بی‌سامانی یا پراکندگی در سازوکار دیپلماسی در کشور روبروییم که برخلاف انتظار دست‌اندرکاران این روش، ضررهای بسیاری را به ما تحمیل کرده و منافع عمومی را مورد لطمه قرار داده است.

دومین نکته که لازم است مورد توجه قرار گیرد، هدف دیپلماسی عمومی است که در همه سال‌های پس از انقلاب به سمتی حرکت نموده که حاصل آن بیشینه شدن منافع عمومی نبوده است. به تعریف بهتر، منافع ملی ما به درستی تعریف و هدف‌گذاری نشده است و همین عامل موجب شده تا دیپلماسی عمومی کشور کمتر در بیشینه کردن منافع ملی، که بیش از هر چیز در بیشینه کردن منافع اقتصادی تجلی می­ یابد، اثر مشهودی بگذارد. مثال خوب برای این مدعا، روند سیاستگذاری خارجی در همه چهل و چند سال گذشته است که وزارت امور خارجه، جز در برخی موارد معدود و آن هم در سطحی محدود، برنامه یا اجازه مذاکره برای رفع تحریم‌هایی که در تمام این سالها بر علیه ما وضع شده است، و به کار گیری دیپلماسی در این زمینه را نداشته است. به بیان دیگر به رغم اینکه تحریم از ابتدای انقلاب محدودیت ها و زیان هایی را برای کشور به بار آورده است، اما جز دوره برجام هرگز ظرفیت دیپلماسی کشور برای رفع و کاهش این تحریم ها به کار گرفته نشده است. خواه این ضعف به ساختار و ظرفیت دستگاه دیپلماسی کشور مربوط باشد و خواه ساختار حکمرانی کشور تحریم را یک مسئله بحرانی نداند، این موضوعی است که نشانگر شکاف میان منافع ملی و کارکرد دیپلماسی در کشور است.

بررسی ارتباط ما با همسایگان، به ویژه کشورهای حاشیه خلیج فارس، نشان می‌دهد دستگاه دیپلماسی در این زمینه توجه و تلاش اندکی از خود بروز داده است. در همه سال‌های اخیر نیز اگرچه تلاش‌هایی در این زمینه صورت گرفته اما سطح تبادلات اقتصادی کشور با کشورهای حاشیه خلیج فارس به غیر از عمان همواره دستخوش موضوعات و مسائل سیاسی بوده است. این مسائل عموما به دلیل رویکردهایی که منافع ملی را در کشورهای حاشیه خلیج فارس در تعامل اقتصادی نمی­ بیند، امکان حل و فصل پیدا نکرده است. رقابت‌های مذهبی با این کشورها و در راس آنها با عربستان سعودی از جمله مهمترین مواردی است که از جایگاه مهمی در سازوکار سیاست خارجی و دیپلماسی کشور برخوردار با حاشیه خلیج فارس و عموم کشورهای عربی برخوردار است. تاکید بر استفاده از «سازوکار سیاست خارجی» به جای «وزارت امور خارجه» به این دلیل است که نگارنده اعتقاد دارد تصمیمات در این حوزه در نهادهای خارج از دولت اتخاذ می‌شود. در برخی مقاطع حتی شاهد واگذاری مذاکرات خارجی به نهادهایی همچون شورای عالی امنیت ملی بودیم که در دوره ریاست جمهوری دکتر احمدی نژاد، مسئولیت مذاکره در خصوص پرونده هسته‌ای را برعهده داشت. براین مبنا عجیب نیست چرا جهت‌گیری دیپلماسی عمومی کشور به سمت توسعه صادرات نیست. در عین حال فهم این وضعیت ثابت می‌کند که اساسا دیپلماسی اقتصادی جایگاه برجسته­ ای در سیاستگذاری خارجی کشور نداشته است و از این رو صادرات نیز جایگاه لازم را در دیپلماسی نیافته است.

مروری بر کارکرد دیپلماسی اقتصادی در عرصه جهانی گویای چند هدف یا نتیجه کلی است. در واقع دیپلماسی اقتصادی به چند روش مختلف برای اقتصاد یک کشور آثار مثبت و مفید به همراه خواهد آورد :

انعقاد موافقت‌نامه‌های تجاری و اقتصادی: یکی از مهمترین مسائلی که در نتیجه دیپلماسی اقتصادی در دولت‌ها حادث می‌شود، موافقتنامه‌های تجاری و اقتصادی با دیگر کشورها، سازمان‌های جهانی و یا عضویت و نقش یابی در پیمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای است. موضوعی که در نهایت زمینه‌ توسعه صادرات و رشد اقتصادی کشور را بر بستری قابل اتکا فراهم می‌کند. در این زمینه کشور  پس از انقلاب کارنامه قابل قبولی ندارد. به طور مثال، پیش از انقلاب ایران در همان سال های آغازین شکل گیری GATT یا توافقنامه عمومی تجارت و تعرفه به عضویت این سازمان درآمد. بعد از انقلاب اما مشارکتی در مسیر مذاکرات این موافقت‌نامه و تحول این نهاد به سازمان تجارت جهانی نشان ندادیم و به آن بی‌اعتنا بودیم. حتی به یادآوری های چندباره دبیرخانه گات برای ادامه مذاکرات و پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی به عنوان یکی از موسسین گات، توجهی نشد و نتیجه این ناحرفه‌ای‌گری در دیپلماسی اقتصادی بیرون ماندن از سازمان تجارت جهانی و از دست دادن بسیاری فرصت‌های ارزشمند در توسعه صادرات برای ایران شد.

با گذشت 25 سال از تشکیل سازمان جهانی تجارت تا به امروز بسیار از این ناحیه زیان دیدیم. گرچه از سال 1378 تا کنون تلاش‌های مکرری برای پیوستن ایران به این سازمان صورت گرفته اما این امکان محقق نشده است. موضوعی که اگر روزی امکان‌پذیر شود احتمالا به اعطای امتیازات بسیار و کسب امتیازات بسیار اندک منجر شده و موجب خواهد شد تاوان این بی توجهی را کل کشور پس بدهد.

این موضوع البته نه فقط در سطح پیمان‌های جهانی که در سطوح منطقه‌ای نیز آشکار است. تا پیش از انقلاب، ایران با همکاری پاکستان و ترکیه در منطقه پیمانی به نام سازمان همکاری های اقتصادی یا اکو را کلید زد که امروز ده عضو دارد. ضعف کشور در زمینه دیپلماسی اقتصادی اما موجب شده تا از ظرفیت‌های این سازمان هم نتوان به درستی استفاده کرد. تعلل و بی‌تصمیمی درباره شیوه نقش‌آفرینی در پیمان اکو موجب شده تا این سازمان ارزشمند اقتصادی عملاٌ ببی‌خاصیت بماند. برای نمونه موافقتنامه تجارت ترجیحی اکو موسوم به اکوتا به دلیل بی تصمیمی ایران و عدم تصویب آن در مجلس بلاتکلیف مانده است. در واقع همه 9 کشور اکوتا را در مجالس خود به تصویب رسانده‌اند ولی ایران هرگز این کار را انجام نداد. بنابراین کشور در زمینه دیپلماسی اقتصادی منطقه‌ای نیز حرف چندانی برای گفتن ندارد. ما حتی با کشورهایی که نه به لحاظ حجم اقتصاد و نه توانایی تولید، امکان رقابت با ایران را ندارند، نتوانستیم به شکل درست، حرفه‌ای و اصولی به توافق تجاری و اقتصادی دست یابیم.

شورای همکاری خلیج فارس که در آستانه انقلاب شکل گرفت و می‌توانست فرصتی برای افزایش تعاملات و حل مسائل مختلف فی‌مابین باشد، هم هیچگاه در برنامه دیپلماسی اقتصاد کشور قرار نگرفت.

در مجموع از بین 15 همسایه اطراف کشور، ما تنها با ترکیه، افغانستان و پاکستان موافقت‌نامه دوجانبه تجارت ترجیحی منعقد کرده‌ایم که البته موافقت‌نامه ما با پاکستان چند سال است که منقضی شده است. به یاد دارم در دوره حضور در اتاق ایران علیرغم پیگیری طرف پاکستانی برای به‌روزرسانی و تمدید توافق و استمداد از اتاق برای رایزنی با دولت، تحرک مشهودی در این زمینه از سوی دولت برای تمدید آن صورت نگرفت.

نمونه دیگر فقدان سیاست باثبات و بلندمدت در زمینه دیپلماسی اقتصادی به موافقت‌نامه ترجیحی با ترکیه مربوط است که سال ها پیش منعقد شد و به جهت تنظیم غیرحرفه‌ای آن، اغلب به بیشینه کردن منافع طرف ترک یاری رساند. در عین حال موافقت‌نامه تجاری با افغانستان نیز عملاٌ بی­ فایده است چرا که هیچگونه تعرفه ترجیحی در آن در نظر گرفته نشده است به دلیل فاصله تکنولوژیک ایران و افغانستان، لازم بود این پیمان با این فرض منعقد شود که تعرفه‌ها را به حداقل برساند تا هر دو کشور بتوانند از آن بهره­ مند شوند. اگر شرایطی مهیا شود که دو طرف بتوانند حجم تجارت خود را افزایش دهند و زمینه برای رشد صادرات افغانستان به ایران فراهم شود، زمینه برای ثبات سیاسی منطقه مهیا می‌گردد و کمک شایانی نیز به رفع بی‌ثباتی در کشور افغانستان خواهد شد و به نوبه خود آثار منفی این بی‌ثباتی را برای ایران کاهش خواهد داد.

با این وجود تنها دستاورد نسبی در کارنامه دیپلماسی اقتصادی ایران در سال گذشته که مستقیما می‌توان آن را به کمک دستگاه دیپلماسی به بخش صادرات‌محور اقتصاد تعبیر کرد، ورود ایران به اتحادیه تجاری اوراسیا بود که کشورهای روسیه، ارمنستان، بلاروس، قزاقستان و قرقیزستان عضو آن هستند و  به رغم همه کاستی‌هایی که حین تنظیم این توافق وجود دارد، در 8 ماه آغازین اجرای توافق، حجم تجارت ایران و اورآسیا بیش از 21 درصد رشد کرده است.  در واقع از آبان گذشته تا پایان مرداد 99 شاهد رشدی بالغ بر 21 درصد در حجم تجارت ایران و اوراسیا نسبت به دوره مشابه سال پیشین هستیم. در پنج ماه نخست امسال نیز در حالی ارزش صادرات کشور با کاهش 32 درصدی مواجه شده که صادرات به منطقه اوراسیا افزایش یافته و حدود 6 درصد رشد کرده است. این بهترین سند برای این ادعاست که ورود به یک توافقنامه تجاری اصولی و مؤثر می‌تواند چه تاثیراتی روی رشد اقتصادی و افزایش صادرات آن هم در شرایط نامساعد کنونی کشور داشته باشد.

ما حتی با عراق که مهم‌ترین مقصد صادراتی کالاهای ساخته شده ماست، هیچ توافقنامه تجاری امضا نکرده‌ایم. البته مشخص است که در بازارهایی نظیر عراق، افغانستان، لبنان، سوریه و … دیپلماسی ما با کشورها معمولا نه از کانال وزارت خارجه که از کانال‌هایی متفاوت دنبال می‌شود. از این منظر احتمالا شاید نتوان چندان بابت این کم‌کاری به دولت خرده گرفت و بیشتر از نهادهایی که خود را جایگزین وزارت خارجه نموده‌اند، باید خواست که رویکرد خود را به سمتی هدایت نمایند که بهبود و توسعه صادرات و همکاری‌های اقتصادی با این کشورها در دستور کار قرار گیرد.

موضوع دیگر نبود راهبرد در انعقاد موافقت‌نامه‌های تجاری و انجام کارهای موردی است. برای نمونه در سال‌های گذشته ایران با کشورهایی همچون تونس در شمال آفریقا، یا کوبا و یا با بوسنی در شرق اروپا موافقت‌نامه‌های تجارت ترجیحی امضا کرده است. از یک منظر این موارد جای خوشحالی دارد اما جای پرسش نیز دارد که چرا ما با وجود داشتن گزینه‌های بهتری برای عقد موافقت‌نامه‌های تجاری، سراغ این کشورها رفته‌ایم؟ این کشورها چقدر ظرفیت تجارت با ما دارند که در زمره نخستین کشورهای طرف انعقاد موافقت‌نامه های دو جانبه تجارت ترجیحی ایران قرار گرفته ­اند؟ از سوی دیگر، تنها موافقت‌نامه تجارت آزاد ایران نیز با کشور جنگ‌زده سوریه منعقد شده است. اما از زمان شروع بازسازی این کشور و علیرغم هزینه‌های بسیاری که ایران بابت این کشور در دوره جنگ پرداخت، کشور و صنایع و فعالان اقتصادی سهم چندانی از بازسازی نداشته و اصطلاحا میوه تجارت این کشور در دوره بازسازی را ایران نمی‌چیند. در عین حال این ترکیه و عربستان هستند که علیرغم مشکلات بسیاری که با حکومت بشار اسد داشتند اما فعلا برد بیشتری در این میدان داشته­ اند. در جریان بازسازی سوریه حتی کشورهای اتحادیه اروپا، چین، آمریکا و ژاپن از شرایط و فرصت‌های موجود بسیار بهتر از ایران بهره می‌برند.

کارنامه دیپلماسی اقتصادی کشور نشان می­ دهد که در اندک مواردی که کشور به عقد موافقت‌نامه‌های تجاری اقدام نموده، نداشتن دیپلمات‌های اقتصادی زبده و حرفه‌ای و بامهارت در بدنه وزارت امور خارجه و سازمان های ذیربط موجب شده تا حاصل کار خوب نباشد. به طور مشخص انتخاب کالاهایی که ما در این موافقت‌نامه‌ها در لیست سفید ‌گنجاندیم، برمبنای اصول حرفه‌ای نبوده و مشورتی با نهادهای بخش خصوصی در این باره به عمل نیامده است.

مرور موافقت‌نامه‌های منعقد شده نشان می‌دهد در جریان مذاکره، کمتر به موضوعاتی نظیر شدت تجاری، مزیت نسبی صادراتی کشور، تمرکز کالاهای صادراتی یا آستانه صادراتی کشور توجه شده است. فقدان مطالعات موثق و علمی روی بازارهای هدف و اقتصادهای مدنظر از دیگر مواردی است که به نظر می‌رسد جایش در دستور کار دیپلماسی اقتصادی کشور خالی است. این مطالعات از این جهت اهمیت بالایی دارد که امکان یکپارچه‌سازی اقتصادی ایران با کشورهای دیگر را بر اساس ظرفیت های موجود و آینده کشور ارزیابی می­ کند و سمت و سوی مذاکرات را معین می­ نماید.

در نهایت اینکه ایران به عنوان یکی از بزرگترین اقتصادهای جهان که در زمره 30 تا 40 اقتصاد اول جهان قرار دارد، جزو معدود کشورهایی است که تاکنون هیچ مذاکره تجاری جدی با اتحادیه اروپا انجام نداده است. از آنجا که بازار اتحادیه اروپا برای ایران در دسترس است و بازار بزرگ این قاره امکان خوبی پیش روی ایران برای تجارت و صادرات مهیا می‌کند، این موضوع لازم است در دستور کار ما قرار گیرد.

مثال‌ها و توضیحات بالا نشان می دهد که چگونه بلاتکلیفی، بی­ تصمیمی، کاستی حرفه‌ای‌گری و همراستا نبودن اهداف با منافع ملی، چگونه نقش ابزار مهم دیپلماسی را در توسعه اقتصاد کشور کمرنگ و کم اثر کرده است.

منبع: یادداشت پدرام سلطانی منتشر شده در روزنامه دنیای اقتصاد